第三方登錄

第三方登錄

當前位置:国际米兰吧贝尔猴 > PPP資訊 > 最新資訊 > 正文

国际米兰vs罗马历史战绩:吳亞平:不忘初心,增強PPP的信心——積極審慎開展PPP項目(上)

PPP服務平臺 7770 2019年09月23日
分享到:

国际米兰吧贝尔猴 www.gfeltz.com.cn 由中國投資協會主辦、上海城建投資發展有限公司承辦的“2019年政府和社會資本合作(PPP)年會” 9月7日在上海隆重召開。本次年會的主題為“立足規范 創新踐約——共謀PPP高質量發展”。PPP服務平臺作為官方網站,對年會進行全程報道。本文為國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平先生所做的演講實錄。下半部分請點擊吳亞平:不忘初心,增強PPP的信心——積極審慎開展PPP項目(下)。

國家發展改革委投資研究所體制政策室主任 吳亞平

非常高興也非常榮幸再次來到中國投資協會PPP年會的舞臺,感謝中國投資協會和上海城建投資的邀請。PPP已經過了五年的時間,這五年來我感覺像過山車似的。兩三年前PPP非常熱的時候,我和在座的很多PPP專家一直在呼吁PPP不能這么熱,但是確實像坐過山車一樣,這兩年多給大家的感覺好像PPP是要走到一個熄火的狀態,已經到了谷底,所以我想我應該做些什么,這個時候是不是要回到原點,回到我們剛開始去搞PPP的初心,是不是要給大家增加一點點信心。我原來選的題目叫“積極審慎開展PPP項目”,后來覺得不太夠吸引眼球,所以我把這個降為副標題,加了一個主標題叫“不忘初心,增強PPP的信心”。

第一點談談我個人的看法,堅持公共領域供給模式和投融資模式市場化的改革方向。改革開放41年了,去年我們也做了投融資體制改革40年的總結,總結了投融資體制改革的重要經驗,整個經濟體制改革非常重要的經驗叫市場化,甚至我們把它排在第一位,當然經濟體制改革不止有市場化的經驗,也有法治化的經驗。

公共領域的市場化改革,40年以來是改革中一條非常重要的主線。這條主線在新時代還是要一直貫穿下去,相對來說公共領域的市場化改革還是比較滯后的。

民間投資包括民間獨資和民間控股。我有一組數據,根據國家統計年鑒,在全社會投資里面,這幾年民間投資大約占了60%-65%的比例,其中制造業占比達87%。我們的公共領域占多少?不到30%,這個公共領域包括基礎設施和公共服務。公共領域內部不同行業領域差距也有點大,有的行業領域接近50%,有的可能只有20%,綜合算下來公共領域的民間資本投資占比為26%。而發達國家這個數據基本都在50%以上。因為市場化程度比較高,英國公共領域的民間投資或私人投資達到70%左右,我們國家公共領域的市場化差距非常大。

公共領域的市場化改革靠什么?我覺得就靠社會資本,當然也包括民間資本。所以我們的改革方向是不是要從傳統的公建公營模式再要往上走,一部分高端的公共服務,市場機制比較健全的公共服務,由企業自主投資,自擔風險,我稱其為企業自主投資模式;另一部分市場機制也比較健全、回報機制可能差一點、價格機制可能也差一點、社會資本沒有很大動力去投資的那些公共領域,可以引用PPP模式。地方政府在公共領域大包大攬沒有必要,也沒有能力,不利于防風險,很多地方政府潛在的債務負擔確實比較重。在這樣的背景下政府沒有必要大包大攬,要順著市場化改革的大方向,更多的讓企業自主投資,或者鼓勵企業通過PPP的模式來投資。

在國家發改委7月1日《政府投資條例》正式施行的第一天,國家發改委還專門出了關于PPP投資和管理的1098號文,其中很重要的一點,公共領域的項目不再默認公建公營模式,要在可行性研究階段考慮這個項目是不是有必要政府投資,如果確實有必要,那么政府采取什么樣的方式投資?是公建公營,還是與社會資本合作通過PPP模式?這是1098號文提到的非常重要的一點,我們不能再默認政府要大包大攬,而是要在項目可行性研究階段就要選擇最適合這個項目的投融資模式。

這是我跟大家講的第一點,我們公共領域市場化改革方向是往上走,更多地引入PPP模式,更多地鼓勵支持引導企業自主投資。

第二點,什么叫PPP的初心,可能每個PPP人都有自己的定義。首先,PPP是從政府投資轉到企業投資,企業投資有其自己內在的邏輯,站在企業角度就是一個商業行為,要用商業和市場的眼光看這個項目,也就是我投資這個項目有沒有足夠的專業能力,這個項目有沒有回報機制,有沒有可能管控風險,這叫用商業眼光看項目。所以我一直說引入PPP模式也罷,管理PPP項目也罷,對政府方而言,一定要把屁股坐在社會資本的角度去謀劃PPP項目實施方案特別是主要交易結構,這樣的項目才可能更對社會資本方或投資者更有吸引力。

其次,PPP叫地方政府的融智、融制、融資(資源)和融資(資金)。

先說PPP的小目標——融資,現在很多PPP項目連小目標都達不到,這是我比較擔心的。

再說融資——融資源,一般社會資本擁有的各類資源比地方政府特別是其某個具體部門、具體項目單位掌握的商業資源要多得多。我經常說的一個例子是,小地方的體育場館或者是文化場館要請歌唱家、表演藝術家來參與活動,是非常難的,因為他的檔期可能是以年為單位,未必能排得上。如果請一線的著名表演藝術家來一場不知道要排到什么時候。如果我們引入PPP模式,請了比較有名的經紀人公司,這個公司有可能就把檔期排好了,這就是一種非常重要的資源,演藝這類商業資源是各地文化場館必須要有的資源。

還有融制,公共領域的公建公營項目,政府和項目單位大多是依靠行政措施來管理的,考核評價和約束機制不是沒有,主要是靠行政措施來推動。但是PPP模式主要依靠合同管理、依法管理,這就把行政關系變成了政府和社會資本方的法律關系,這個約束是非常強的,所以PPP給地方公共領域帶來一種制度規則的飛躍。

更重要的是融智,融人才和技術,每一個PPP項目投資人都有一整套的專業和技術,不做PPP項目的話,你很難把企業的專業人才和技術吸引過來,所以叫做融智。

我理解的PPP初心主要就在這兩方面,當然政府和社會資本可以各取所需,共同合作,形成合力,提供政府想要的高質量的公共服務。

PPP既然首先是社會資本的投資,接下來我們要思考的是社會資本的投融資邏輯到底是什么,用一句話說就是“投資的收益和風險要匹配”。對投資人來講,要先看這個項目有沒有合理投資回報,政府怎么樣去滿足他的投資回報需求?所以在項目可研里面要回答健全投資回報機制,比如說推進稅費改革、植入商業模式等。其次,要合理有效管控投資風險。我們要按照項目風險管理的基本原則,誰管控這個風險的能力更強、成本最低,就讓誰來承擔,這樣的話整個項目的風險成本才有可能降低,所以PPP項目要健全投資風險分?;?。

另外一個重點,我們不要害怕談PPP項目的政府信用。政府征信在項目投融資模式里面是一個非常重要的概念,而且內涵是非常豐富的,政府增信不是說就只有擔保、提供還款承諾等方式。

第三點我們還要堅持PPP的理念和基本原則,這些基本原則貫穿到PPP項目全流程。

站在政府的角度,我們推廣應用PPP模式,要堅持四大理念。

第一,我們一定要一碗水端平,給不同的投資人公平競爭的機會,也許在與潛在社會資本方溝通、對接的時候,政府會跟投資人談的很好,但是我們所謂的“談”的結果一定不是我們最終想要的、認為最好的交易條件。即使我們對交易條件談的很好,你也不知道這個是不是最好的,所以我們要公平競爭,這樣才有可能去發現最好的投資人、最有能力的投資人。

第二是合理投資回報。第三是有效的風險分擔,沒有有效的風險分擔項目投資人不會冒險投資PPP項目。

最后從政府的角度推廣PPP模式,一定要物有所值。我們現在的物有所值是算政府省了多少錢,只算這個是有問題的,而且坦率的說,現在物有所值的定量評價方法存在理論缺陷,這個理論缺陷就是“黑天鵝事件”,黑天鵝事件就是小概率事件,用大數據理論推小概率的事件是不太合理的。

我們再來看看實施PPP項目的時候要遵守的基本原則是什么?大概四個方面,即:專業的人做專業的事,按服務的績效付費,風險共擔和利益共享。

我要談的第四點是問題導向,PPP現在為什么會搞成這個樣子?可以找到很多理由,但是我覺得有一個非常現實的問題,是很多政府部門、項目實施機構沒有PPP的管理和實施能力,這是一個非常大的短板,PPP叫專業的人做專業的事,PPP本身有一套知識體系,這套知識體系不僅社會資本方要了解,政府方同樣要了解。

一個PPP項目成立一個項目管理的實施機構,這個實施機構在項目全生命周期都跟社會資本合作,如果說我們一個縣里面說有五個項目,那就要有五套管理機構,關鍵是這五個管理機構每一個上來之后都要學習一遍,學完之后不會再做第二個PPP項目,所以政府方的學習曲線是一條水平線,它沒有提高,因為對政府方來講每一個項目都是新的,每一個人都要重新學習,教訓沒法總結,經驗沒法傳承。

所以我有一個建議,地方政府要改變一個項目一個實施機構的做法,成立固定的PPP項目實施機構。一個縣里面能做的PPP項目也不太多,有一個相對固定的PPP實施機構,那些專業知識是能夠傳承下去的,學習曲線是能夠不斷提高的。

地方政府成立了很多PPP中心,這個PPP中心不應該定位為PPP的管理中心、審批機構,而應該親自操刀實施PPP項目,操刀一個之后就比較熟了,操刀兩個就很熟了,操刀三個就成為專家了。

第五點是加強項目的可行性研究論證和審查,這是7月份正式實施的政府投資條例和國家發展改革委今年關于PPP項目投資和管理的1098號文里面一再要求的。

從PPP完整的可行性研究來講,既包括項目本身的可行性,也包括引入PPP模式的可行性。首先我們來看怎樣加強項目可行性,項目有沒有必要建設。坦率的說PPP我是有一點擔心的,原來公建公營的模式下,政府有時候可能沒錢,有些拍腦袋工程未必能上,但是有了PPP模式以后,可以把政府一時沒有錢投資的項目“分期付款”,有可能會助長所謂的形象工程。這就需要靠可行性研究去論證項目建設的必要性。

另外我們要分析項目的市場需求,還要確定項目的選址是不是合適,建設規模是不是確實合理的,不太大也不太小,太小可能會不太經濟,太大很可能會出現投資浪費,還有建設內容和建設標準是否合適的問題。所以我們看一個項目的核心邊界,大概有四個方面,即建設地址、建設規模、主要建設內容和建設標準,當然還有投資規模。

我們還要加強政府投資的必要性研究以及選擇合適的政府投資方式?;掛芯懇隤PP模式的必要性,主要看政府的專業能力和投資能力是不是夠,看項目的邊界范圍以及項目的目標和產出是否清晰,這都是PPP最基本的概念?;掛醇鄯訓幕剖遣皇墻∪?,看項目有沒有潛在的專業的投資人,如果沒有還不如政府自己干。

第二點是加強PPP項目可行性審查。政府投資占股的PPP項目屬于政府投資項目,政府要做決策審批的??贍蓯導寫蠹一嵊幸壞鬩苫?,一個項目如果沒有政府投資,我們應該實行審批制還是核準或備案制。我個人的看法是,項目選址、建設規模、主要建設內容、建設標準,包括投資總額等重大事項實質上是由政府決定,或者說要政府認可。所以我個人建議是,即使政府不投資PPP項目,在可行性研究階段我們可以視同是政府投資項目,實行決策審批。

另外,項目可研報告里面,我們是不是可以兩步并一步走,項目比較適合引入PPP模式,就可以直接做項目實施方案,作為可研的專篇或者專章,這樣的話二合一之后,就可以比較全面、系統地論證項目的可行性。

加強PPP項目的審查,我認為地方政府要建立項目實施方案的部門聯審機制。PPP項目涉及到政府的政策、資源配置,政府出具這些政策金額資源配置按現在的管理體制,應該把不同的部門包括發改、規劃、土地、財政、稅收、價格等全部請過來,進行部門聯審,讓每一個部門針對這些部門需要配置的政策和資源,提出意見和建議,這樣有助于提高這個項目的可操作性。

發布人:PPP服務平臺
收藏0 點贊0
分享到:
發布評論

0/400

熱度排行

中國PPP服務平臺
中國PPP服務平臺
中國PPP服務平臺