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国际米兰虎扑新闻:吳亞平:不忘初心,增強PPP的信心——積極審慎開展PPP項目(下)

PPP服務平臺 1054 2019年09月24日
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国际米兰吧贝尔猴 www.gfeltz.com.cn 由中國投資協會主辦、上海城建投資發展有限公司承辦的“2019年政府和社會資本合作(PPP)年會” 9月7日在上海隆重召開。本次年會的主題為“立足規范 創新踐約——共謀PPP高質量發展”。PPP服務平臺作為官方網站,對年會進行全程報道。本文為國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平先生所做的演講下半部分,上半部分請點擊吳亞平:不忘初心,增強PPP的信心——積極審慎開展PPP項目(上)。

第六點是科學設置社會資本方的投標標的。PPP項目選擇合格的社會資本方是非常重要的一個環節就算我們有一個很好的PPP項目,但是有可能不成功,一個好項目如果交到沒有能力的投資人手上也可能不成功甚至失敗,這方面的項目案例真不少。那怎樣選擇社會資本方?當然要科學設置招標條件,更重要的要通過科學設置投標標的引導社會資本方創新商業模式、加強管理、降低成本,而不是說簡單地為了報低價省錢。PPP項目一定要通過設置招標條件和投標標的,倒逼投資人創新,降低成本。

有一個話題可能在PPP業界討論得比較多,叫“用所謂的投資收益率指標作為投標報價”。我先不去糾結和解讀投資收益率或投資回報率指標的具體含義。我要強調的是,在座的了解投資項目財務評價的人可能都知道,這是一個所謂的項目全生命周期或者整個計算期的結果性指標,就是說要把整個計算期的數據算完才能把這個指標算出來。如果用了這個指標,不管這個指標是多少,在座的誰能告訴我明年政府要給多少錢,后年政府要給多少錢,明年或后年在全生命周期里面都是單獨的一年,拿一個全生命周期才能計算出的指標去反算具體每一年的政府付費或補貼的出資額,怎么能算得出來?我是不太明白,相信在座的各位都算不出來,因為在財務評價模型上的數學答案或“解”是不確定的或者是無窮盡的,也是可以人為調整的。

特別是,這個指標應該基本屬于所謂的固定回報范疇,這個指標是算出來的,如果項目建設或運營成本變大了,要保證這個指標按照中標價不變的話,那項目的收入必須要相應地變大。所以大家想一想如果用這個投資收益率指標,會導致投資人會產生什么樣的管理傾向?無所謂,成本高一點、收入就要相應地高一點,反算出來政府就要多給項目公司補貼或付費,發過來,項目公司好不容易節省了投資或降低了運營成本,政府付費或補貼也跟著下調。大家想一想,干好干差都一樣,社會資本或項目公司還有動力搞創新和降成本嗎?所以評審PPP項目時,如果項目實施方案中把投資收益率作為投標報價指標,我基本是要“打叉”或要求咨詢機構整改的。也許很多支持用投資收益率指標的朋友會反駁說,政府可以加強監管,確定項目的成本和收入。大家不要以為政府很聰明、很有能力,能準確核算或監測項目真實的建設和運營成本,這是不太可能的,存在著嚴重的信息不對稱問題,存在博弈論上所說的道德風險和逆向選擇的問題。我還不說存在潛在的政府腐敗問題。

第七點,我的建議是鼓勵支持產業資本和金融資本聯合投標。PPP不僅要招到投資人,要得到社會資本的認可,金融資本的參與同樣非常重要。我提這個建議也算是問題導向,與其讓產業資本中標PPP項目之后金融資本還不一定認可、不一定愿意投資或融資,不如從源頭上,在招標采購階段讓產業資本和社會資本一塊來投標,這樣從源頭上解決社會資本招標采購與融資落地這兩個環節脫節的問題。

我還想強調的是,投資收益和風險是要相匹配的。不同的投資人專業能力和投融資能力是不一樣的,金融資本錢多一點,產業資本專業能力強一點,風險控制能力強一點,所以可以也應該多承擔一點風險。所以,在不同的投資人之間,如果專業能力和投融資能力相差很大,絕對意義上的同股同權不僅沒有必要,也不符合收益和風險相匹配的原則。所以,投資人之間以及投資人與政府股東之間要尋求一個平衡,這個平衡就是投資收益的結構化設計。但收益結構化設計不是保本保收益或者承擔哪個投資人的投資本金損失,保本保收益不是投資行為,而是融資行為,就像銀行貸款一樣。在政策導向上,應該允許投資人之間進行收益的結構化設計。

第八點是科學制定PPP項目的合同條款。PPP最終是靠合同來保障和約束,所以,從項目實施方案到招標文件所有的關鍵條款都要寫到PPP合同里,將來的合同也是政府和社會資本的唯一依據,如何強調合同的重要性都不為過。

PPP合同里要科學界定政府和社會資本的責權關系,要把投資的回報機制、投資退出機制、主要風險因素以及分?;?,都寫進合同里。坦率地說,現在很多PPP項目實施方案里的風險分配框架不足以滿足真正的風險管理和控制的要求。對具體PPP項目,應該識別主要風險因素,分析這些主要風險因素對項目的可持續性、項目目標和產出有什么潛在影響,這些影響應該分配給政府或社會資本方誰來承擔,怎么樣承擔,特別是要明確政府方應該怎么承擔。這才是一個相對比較完整的風險分?;?,但是我們現在的框架并不足以健全風險分?;?。

第九點,回到我報告的主題,積極審慎地運用PPP模式。PPP模式有可能同時彌補政府失靈和市場失靈,形成政府和企業的合力,所以在政策導向上,我們一定要對PPP有一個非?;?、正面的肯定,要積極推廣PPP模式。然而,對具體PPP項目我們一定要審慎操作。PPP相比公建公營有這樣那樣的優勢,但也不是萬能的,不是說一P就靈。大多數PPP項目本質還是要靠政府付費或補貼,應該說這就是“寅吃卯糧”,不管說在形式上怎么樣定義PPP、PPP是不是政府債務或政府隱性債務,但是實質上就是“寅吃卯糧”。政府和社會資本方簽完PPP合同之后,這個政府的支出責任在政府方的腦子里就應該認為將來要支出的。這確實就存在政府未來能不能支出,也就是潛在財政風險的問題。

最后,我還是想強調一下,從地方政府來講,也不要因為PPP是“寅吃卯糧”就談PPP色變,就把PPP當成隱形債務或達成違規融資??贍艿胤秸乇鶚怯泄夭棵藕拖钅渴凳┗谷肥刀院芏郟PP專業知識包括PPP政策以及如何認定違法違規融資,都不是特別了解,這完全可以理解。我們不能期望每一個政府部門和項目實施機構的每一個工作人員都成為PPP專家,這個沒有必要,也不太現實。但PPP模式至少不能當成一個違法違規的壞東西。我們要回到PPP的初心,要通過PPP模式進行投融資模式創新,推動公共領域政府和市場關系的變革,不能談PPP色變。

在結束我的演講之前,我還要強調的一點是,我們不能坐在防風險的屁股上去指揮開展PPP的腦袋。真是很重要的導向,我原來可能也說過這點,在座的很多PPP朋友也看過或聽說過。如果在PPP政策制定、具體操作的時候,我們是坐在防風險的屁股上去指揮開展PPP的腦袋的話,PPP發展之路一定是越來越窄的。這不是我們想要的結果,也不符合我最前面說的公共領域投融資模式或供給模式市場化改革方向。我們開展PPP的主題應該是通過實施高質量的PPP項目,推動規范操作PPP項目,回到我們開展PPP的初心,就是既擴大公共服務供給、提高公共服務效率,同時通過高質量的規范的PPP去防范政府風險特別是財政風險。這也是PPP應該有的初心。我的報告結束,謝謝大家。

發布人:PPP服務平臺
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